Par: Barbara Jouan
1. INTRODUCTION
On dit que
l’argent est « le lait maternel de la démocratie[1]
», dont une somme considérable est nécessaire afin de participer à la plupart
des systèmes politiques d’aujourd’hui.
Bien que l’argent soit nécessaire pour mener une campagne efficace et pour
convaincre les électeurs, il peut également contribuer à des conditions d’inégalité
politique et, ainsi, fausser la concurrence au profit des candidats et des
partis politiques nantis. Dans de nombreux pays, les coûts des campagnes sont
en hausse, et comme l’argent peut indûment influencer le processus politique, cette
hausse affecte la chance de tous les candidats de faire concurrence égale. En
effet, lorsque les élections sont dominées par l’argent, les politiciens risquent
de rendre moins de comptes à l’électorat et d’être plus à l’écoute de leurs
donateurs que des électeurs, dont les voix sont sous-représentées. Une telle
situation pourrait contribuer à la méfiance des citoyens envers la classe
politique en plus de miner leur confiance envers les élections et le processus
démocratique.
Pendant des
décennies, de nombreux pays n’avaient aucune loi régissant le financement de la
vie politique, ce qui permettait à chacun des partis politiques et des
candidats d’amasser les fonds nécessaires à son fonctionnement sans trop avoir
à se soucier des méthodes employées pour y parvenir. Néanmoins, à la suite de
nombreux scandales concernant le financement des candidats et des partis
politiques en campagne électorale, et face à l’inquiétude grandissante des
citoyens qui demandent plus de transparence dans la vie publique, un nombre
grandissant de pays ont fixé des dispositions visant à restreindre l’influence de
l’argent en politique.
À travers le
monde, il existe une variété de systèmes de financement électoral. Quant à la réglementation régissant le
financement des campagnes, elle doit être analysée par rapport au cadre juridique
et au contexte politico-culturel des pays. En effet, comme il n’existe aucune
méthode de réglementation universelle sur le financement des campagnes, la
plupart des pays ont adopté des règlements qu’ils estiment être adaptés à leur
propre contexte. Le degré et l’étendue de ces règlements varient donc considérablement
d’un pays à l’autre. De plus, différents facteurs affectent l’existence, la
nature et le degré d’application de la réglementation du financement des
campagnes établie dans un pays donné. Ces facteurs peuvent être d’ordre
juridique (nature des lois sur le financement des campagnes), électoral (type
de systèmes électoraux), historique (cas de corruption et affaires de
financement politique impliquant des politiciens et des acteurs politiques),
économique (niveau de financement public de la sphère politique) ou social
(confiance des citoyens envers la sphère politique).
En général,
la réglementation du financement électoral est souvent perçue comme un moyen
d’uniformiser les règles; de réduire les coûts électoraux et la corruption; d’augmenter
la supervision et de favoriser la transparence dans la vie politique. Afin
d’être efficaces, les lois sur le financement des campagnes doivent être appliquées
par un organisme de surveillance qui est clairement défini par la loi. L’organisme
responsable devrait détenir le pouvoir et le mandat d’exercer ses fonctions, y
compris celles d’enquêter sur des infractions et d’imposer des sanctions, et ce
à l’abri de toute pression politique. L’application des lois est la pierre
angulaire de la transparence et de l’imputabilité politique en matière de financement
des campagnes électorales.
Ce zoom
traite exclusivement du financement des campagnes électorales, qui est un aspect
du financement politique, lequel englobe
le financement des campagnes électorales et des partis politiques. Le financement des campagnes électorales
est considéré comme toute contribution monétaire ou non monétaire, ou encore
toute dépense collectée ou engagée par les candidats, leur parti politique ou
leurs partisans. La réglementation régissant le financement des campagnes électorales
englobe les règlements sur le plafond des contributions et des dépenses ainsi que
l’obligation des candidats de déclarer et de divulguer de
l’information sur l’origine des contributions reçues, la nature des dépenses
encourues et la mise en œuvre des règlements sur le financement des campagnes
par un organisme de surveillance. Le
financement des partis politiques se définit comme toute
transaction monétaire ou non monétaire effectuée par un parti politique lors de
ses activités courantes.
L’intérêt porté
sur la question du financement des campagnes électorales est un phénomène relativement
récent dont l’importance s’est accrue au cours des dernières années. Comme tout
aspect du processus électoral, le financement des campagnes doit être évalué
selon les normes internationales et les bonnes pratiques. De nombreuses
organisations internationales et régionales ont élaboré des principes et des
normes régissant la réglementation en matière de financement des campagnes au
cours des deux dernières années. Bien
que ces derniers ne sont pas très bien ancrés et ne sont pas tous juridiquement
contraignants pour les États membres, ils témoignent d’un consensus
international naissant sur l’importance de la réglementation du financement des
campagnes électorales. Ces principes et ces normes manifestent également une nouvelle
compréhension de la relation entre l’argent et le bien collectif ainsi que du rôle
de la communauté internationale à commenter cette relation. Le tableau suivant
présente les principaux instruments internationaux applicables dans ce domaine.
|
Instrument international
|
Organisation
|
Principes énoncés
|
Année
|
|
Document de 1990 de l’OSCE - Document de la réunion
de Copenhague de la conférence sur la dimension humaine de l’OSCE
|
Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe
|
-La transparence;
-Le traitement égal;
-L’interdiction d’utiliser les ressources
administratives à mauvais escient.
|
1990
|
|
Observation générale n° 25 de la Commission des droits de l’homme des
Nations Unies
|
Commission des droits de
l’homme des Nations Unies
|
-Les restrictions raisonnables sur les
dépenses consacrées aux campagnes électorales.
|
1996
|
|
Convention interaméricaine
contre la Corruption
|
OEA (Organisation des États
Américains)
|
-Le besoin
d’accroître la participation de la société civile dans la prévention et dans
la lutte contre la corruption;
|
1996
|
|
Charte
démocratique interaméricaine
|
OEA (Organisation des États
Américains)
|
-Une attention particulière doit être portée
« aux enjeux associés aux coûts élevés des campagnes électorales ainsi qu’à
la mise en place d’un système de financement équilibré et transparent ».
|
2001
|
|
SADC (Communauté de
développement de l’Afrique australe), normes et standards dans la région de
la SADC
|
SADC
|
-La transparence;
-Les exigences de déclaration et de divulgation;
-La surveillance efficace.
|
2001
|
|
Recommandation 1516 (2001) du
Conseil de l’Europe – Assemblée parlementaire sur le financement des partis
politiques
|
Conseil de l’Europe,
Assemblée parlementaire
|
-La nécessité des États membres du Conseil de
l’Europe « d’adopter une réglementation régissant le financement des partis
politiques et des campagnes électorales » afin « d’accroître la confiance des
citoyens envers leur système politique ».
|
2001
|
|
Code de bonne
conduite en matière électorale
|
Commission de Commission
de Venise du Conseil de l’Europe (Commission européenne pour la démocratie
par le droit)
|
-La
transparence;
-L’égalité
des chances;
-La
surveillance efficace.
|
2002
|
|
Convention sur
les normes en matière d’élections démocratiques et de libertés et droits électoraux
dans les États membres de la Communauté des États indépendants (CEI)
|
CEI
|
-L’importance de l’équité et de la
transparence dans le financement des élections et des campagnes électorales des
candidats et des partis politiques.
|
2002
|
|
Recommandation
Rec (2003)4 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe dédiée aux États
membres sur les règlements communs contre la corruption dans le financement
des partis politiques et des campagnes électorales
|
Conseil de l’Europe,
Comité des ministres
|
-Le besoin des États d’adopter « une
réglementation régissant le financement des partis politiques et des
campagnes électorales »
|
2003
|
|
Convention de
l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption
|
Union Africaine (UA)
|
-Le besoin des États d’« intégrer le
principe de la transparence en matière de financement des partis politiques »
|
2003
|
|
Convention des
Nations Unies contre la corruption (UNCAC)
|
NU
|
-Le besoin de transparence dans le
financement des candidatures à l’élection.
|
2005
|
|
EISA (Institut Électoral
d’Afrique Australe) – Forum sur les commissions électorales de la SADC, Les
Principes de gestion, de surveillance et d’observations des élections (PEMMO)
|
SADC
|
-«
L’utilisation des ressources publiques pour les campagnes électorales et les
activités des partis politiques devraient
normalement être évitée. Néanmoins, si l’accès à ces ressources est
permis, il doit être équitable et payant. De plus, les conditions de l’accès
et du paiement doivent être clairement prévues par la loi ».
|
2006
|
|
Lignes directrices sur la
réglementation des partis politiques
|
OSCE/ BIDDH,
Commission de Venise
|
Ces lignes directrices
résument les normes internationales et les bonnes pratiques applicables dans
le domaine du financement politique:
-les sources de financement;
-les dépenses;
-les exigences de déclaration et de divulgation;
-la surveillance et les sanctions.
|
2010
|
2. LES
PRINCIPALES APPROCHES EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION DU FINANCEMENT DES CAMPAGNES
ÉLECTORALES
De
nombreux pays ont adopté une réglementation sur le financement des campagnes électorales
visant à promouvoir une concurrence politique équitable et à restreindre
l’influence de l’argent en politique. Cette réglementation comprend les
règlements sur les contributions, les dépenses, les exigences de divulgation,
la mise en œuvre et les sanctions. Ces règlements se divisent en trois
principales catégories : les
sources de financement; la campagne et les
déclarations/ la surveillance et les sanctions. Le tableau ci-dessous
résume les principaux éléments de chacun des trois groupes à l’aide d’une
référence à l’un ou plusieurs des instruments internationaux applicables au
type de règlement cité.
|
Type de règlement sur le
financement des campagnes électorales
|
Dispositions
législatives sur le financement des campagnes électorales et normes
internationales pertinentes
|
|
1. Sources de financement |
- Critères équitables pour
l’attribution du soutien financier de l’État;
Rec (2003)4: « Des critères objectifs, équitables et raisonnables doivent être
appliqués en matière de distribution du soutien de l’État. »
|
- Restrictions et plafond des
contributions privées;
Convention sur les normes en matière
d’élections démocratiques et les libertés et droits électoraux dans les États
membres de la CEI : « Toute contribution étrangère pour
les partis politiques (coalitions), les candidats ou d’autres syndicats/
organisations du secteur public, y compris celles provenant de personnes
physiques ou morales étrangères, et qui est liée de façon directe, indirecte
ou d’une autre façon à un candidat ou à un parti politique est interdite. De
plus, toute contribution qui est sous l’influence ou le contrôle direct d’un
candidat ou d’un parti politique; ou encore qui facilite l’atteinte des
objectifs d’un parti politique ou y contribue, est également interdite. »
|
- Équilibre entre le financement privé et public ;
Rec(2003)4: « Le soutien
de l’État devrait se limiter à des contributions raisonnables » afin d’éviter
que « s’affaiblissent les liens entre les partis et leurs électeurs » Rec 1516 (2001)
|
| 2. Campagne électorale |
- Plafonds des dépenses/ Interdictions
en période de campagne ;
Observation
générale n° 25 de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies : «Des plafonds raisonnables des
dépenses lors de campagnes électorales peuvent être justifiés lorsqu’ils sont
nécessaires afin d’assurer que le libre choix des électeurs n’est pas miné et
que le processus démocratique n’est pas faussé par des dépenses
disproportionnées provenant de candidats ou de partis politiques. Les
résultats d’élections honnêtes doivent être respectés et appliqués.»
|
- Restrictions sur l’utilisation des ressources de
l’État
EISA et le Forum sur les commissions électorales de la SADC, PEMMO: « L’utilisation
des biens et des fonds de l’État à des fins politiques doit être réglementée
afin d’égaliser les chances en concurrence politique »
|
| 3. Déclarations, surveillance et sanctions |
- Exigences qui accroissent la
transparence du financement des partis politiques et crédibilité en matière
de rapports (divulgation des comptes de campagnes);
Convention des Nations Unies
contre la corruption (UNCAC): Chaque État
partie doit également considérer adopter des mesures législatives et
administratives appropriées qui se conforment aux objectifs de cette convention
et aux principes fondamentaux de sa législation nationale afin de favoriser
la transparence dans le financement des candidats aux élections et, le cas
échéant, le financement des partis politiques.
Convention sur les normes en matière d’élections démocratiques et les
libertés et droits électoraux dans les États membres de la CEI : « Les
candidats et les partis politiques (coalitions) participant aux élections
doivent, à la fréquence stipulée par la loi, soumettre aux organes électoraux,
ainsi qu’aux autres organismes mentionnés dans la loi, des informations et des
rapports d’encaissement de toutes les contributions versées à leur fond
électoral. Ils doivent également fournir des informations sur leurs donateurs
ainsi que sur la totalité des dépenses de ces fonds pour le financement de
leur campagne électorale. Les organismes électoraux prévoient la publication
de ces informations et de ces rapports dans les médias et dans les moyens de
télécommunication mentionnés dans la législation. »
|
- L’application efficace d’une
réglementation sur le financement des campagnes par un organisme de
surveillance;
Forum parlementaire de la SADC, Normes
et standards pour les élections dans la région de la SADC : « (la commission électorale) doit détenir le pouvoir de s’assurer que les
rapports de dépenses sont présentés dans les délais afin d’examiner les
comptes des partis et afin que ces derniers soient correctement audités et
vérifiés. »
|
- Mécanismes indépendants de régulation et sanctions
adéquates pour les infractions
Rec(2003)4 : « Les États doivent exiger que la violation
des règlements sur le financement des partis politiques et des campagnes
électorales soit assujettie à des sanctions efficaces, proportionnelles et
dissuasives. »
|
Une
variété de systèmes de financement des campagnes existe à travers le monde,
allant d’un ensemble de lois peu rigoureuses à des cadres juridiques
strictement réglementés. Parmi ces multiples systèmes, certaines réglementations
sont plus communes que d’autres. Le tableau ci-dessous (figure 1) illustre le
pourcentage de pays qui utilisent les différents types de réglementation en
matière de financement des campagnes. Ces chiffres présentés ci-dessous se
fondent sur la base de données sur le financement politique[2]
d’International IDEA et ne sont liés qu’aux réglementations applicables au
financement des campagnes électorales dans les 180 pays étudiés pour la base de
données. Ainsi, les pourcentages fournis en ce qui concerne les plafonds de contributions
et les interdictions; les plafonds de dépenses et les exigences de déclaration
s’appliquent autant aux partis politiques et qu’aux candidats en matière de
financement des campagnes.
Figure 1: Pourcentage des pays ayant recours à une réglementation en matière de financement des campagnes électorales
3 RÉVISION
DES MÉTHODOLOGIES ET DES APPROCHES EXISTANTES EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION SUR
LE FINANCEMENT DE CAMPAGNES ÉLECTORALES
Selon le
pays, les règles de financement des campagnes peuvent être inscrites dans la
constitution et/ou être élaborées dans une loi spécifique sur le financement des
campagnes ou dans des lois à plus grande portée sur les élections ou les partis
politiques. De plus, les lois criminelles; telles que le Code pénal ainsi que
la législation régissant les mesures anticorruption, l’audit, les médias, l’égalité
entre les sexes et les taxes; peuvent également contenir des dispositions sur
le financement des campagnes. La jurisprudence judiciaire ou constitutionnelle
pertinente peut également clarifier des dispositions juridiques sur le
financement des campagnes. La plupart des lois sur le financement des campagnes
permettent que l’organisme de surveillance
fournisse davantage de précisions sur la réglementation régissant le
financement des campagnes grâce à la publication de directives.
Différentes
institutions sont chargées de superviser les règles du financement de campagne,
les pratiques varient donc d’une région à l’autre du globe. Ces institutions
peuvent inclure une administration électorale, un organisme spécialisé, un
ministère, un tribunal, une institution gouvernementale ou de contrôle des
finances publiques. Parmi les pays dotés d’un organisme de surveillance chargé
d’appliquer les règles du financement de campagnes, l’administration électorale
est l’institution qui se charge le plus couramment de la surveillance,
c’est-à-dire dans 47 % des cas. Puisque ce zoom se limite aux pays pour lesquels
l’administration électorale est chargée de cette réglementation, la plupart des
études de cas traiteront d’aspects spécifiques de la réglementation dans les
pays où l’administration électorale est chargée de surveiller le financement des
campagnes.
Figure 2: Différents types d’organes de contrôle du financement des campagnes
[4]
L’administration électorale est perçue par de nombreux pays comme étant l’institution qui
convient le mieux pour appliquer les lois sur le financement des campagnes
puisqu’elle est habituellement un organe gouvernemental permanent qui supervise
et gère l’ensemble du processus électoral. D’un autre côté, elle pourrait ne
pas avoir le personnel spécialisé, les ressources financières et institutionnelles
suffisantes et/ou le temps nécessaire pour mener à bien une telle tâche. En
outre, lorsqu’elle compte des représentants de différents partis politiques, cette
institution pourrait donner l’impression d’être partiale ou susceptible de
prendre des décisions politiques biaisées.
Dans
l’intention d’en faciliter la compréhension, ainsi que pour réviser les
méthodologies et les moyens existants en matière de financement des campagnes,
les trois ensembles de réglementation mentionnés plus haut, c’est-à-dire la
réglementation du revenu, des dépenses et du contrôle des mécanismes, seront
examinés plus en détail.
3.1 Sources
de financement
La plupart
des pays du monde utilisent un système de financement des campagnes mixte qui
permet autant le financement public, alloué par l’État que le financement
privé, attribué par des personnes physiques ou morales. Ces deux types de
financement permettent les contributions monétaires ou non monétaires.[5]
3.1.1 Le financement public de campagne
Le
financement public est une pratique courante de la réglementation du
financement des campagnes[6]
dont l’objectif commun est de contribuer à un paysage politique où les partis
et les candidats peuvent faire jeu égal. Il a pour potentiel avantage de
favoriser le respect des règles de financement des campagnes en raison de la
menace de retenir des fonds publics si les candidats ne conforment pas aux
règlements. Le financement public implique également le besoin de transparence
en ce qui concerne l’utilisation de ces fonds puisque le public, qui est la
source ultime de ces fonds, devrait pouvoir les examiner rigoureusement. Le
degré de financement public accordé est également un autre facteur critique à
considérer. Trop peu d’argent ou un nombre trop élevé de bénéficiaires
admissibles font en sorte que l’attribution de financement public aura un
impact limité, voire inexistant, en plus d’être perçu comme un gaspillage de
l’argent des contribuables ou il ne fera tout simplement aucune différence pour
les partis politiques, qui n’obtiendront qu’une somme de fonds plutôt modeste.
Par contre, dans les cas où le degré de financement public est élevé et
constitue la source de financement dominante, les candidats risquent de devenir
de plus en plus dépendants du financement public et de manquer de soutien de la
part de la population, provoquant
l’affaiblissement du lien entre les candidats des partis politiques et
les électeurs.
Le
financement public des campagnes peut être direct ou indirect. Le financement direct se réfère à toute
contribution financière aussi bien sous la forme de subventions annuelles
couvrant les fonctions courantes des partis
que sous forme de subventions de campagne électorale offertes aux
candidats et aux partis politiques en vue de contribuer à la campagne et aux
coûts des élections. Le financement
indirect comprend les contributions non monétaires. Ces dernières incluent l’offre
de services gratuits (ou à tarif réduit); tel que l’accès aux médias ou
l’utilisation de panneaux d’affichage pour afficher du matériel électoral; la
permission d’utiliser la propriété de l’État à des fins de campagnes; l’impression
de matériel électoral ainsi que l’allégement fiscal en fonction des
contributions électorales.
Le
financement public peut être attribué avant les élections ou par la suite sous
la forme de remboursement de dépenses électorales, une fois que les acteurs
électoraux ont respecté les exigences de déclaration. Ce financement est
essentiellement basé sur des critères objectifs tels que la représentation
parlementaire, le pourcentage de votes exprimés pour le parti ou le candidat,
le nombre de candidats d’un parti qui se présentent aux élections ou une
combinaison de ces critères. La plupart des pays se fixent un seuil de
financement public, lequel est souvent inférieur au seuil électoral pour
l’octroi d’un mandat parlementaire.
|
Étude de cas: ville de New York – États-Unis
Système de fonds de contrepartie
Le système de fonds de contrepartie est un autre moyen de distribuer le
financement public. Il s’agit d’un système où le gouvernement verse un
montant égal à l’ensemble ou à une partie des contributions recueillies
auprès du secteur privé par les candidats aux élections. La ville de New York
a adopté un tel système nommé le New
York City’s multiple match public financing system (système de fonds de
contrepartie multiples de la ville de New York). En échange du respect des
plafonds des dépenses et d’une divulgation accrue, la ville accorde un
financement public plafonné à 55 % du montant maximal qu’un candidat
participant peut dépenser. Ce système augmente grandement les petites
contributions en ne versant que les premiers 175 $ de chaque contribution
admissible (même si les candidats peuvent recevoir des contributions de plus
de 175 $), et ce à un rapport de 6 :1[7]. Avant d’être admissibles aux
fonds de contrepartie, les candidats participants doivent d’abord atteindre
un seuil d’admission en recueillant les contributions d’un certain nombre
d’électeurs variant selon le type d’élections (élections municipales ou de
contrôleur de gestion). Ce système motive les candidats à dépendre des petits
donateurs.
|
L’attribution
du financement public peut être liée au respect des exigences relatives à la participation des femmes.[8]
Selon la base de données sur le financement politique d’International IDEA, 27
des 180 pays énumérés ont adopté des réformes qui ciblent directement l’égalité
des sexes.[9]
L’une de ces approches consiste à créer des incitatifs financiers sous la forme
de financement public supplémentaire pour les partis politiques qui répondent à
des critères d’ordre juridique tels que le fait d’inclure un certain nombre ou
pourcentage de candidats ou de candidates ou, par exemple, de rembourser des
dépenses spécifiques liées aux services de garde d’enfants. Un autre moyen est
de réduire, refuser ou retirer le
financement public pour les partis politiques qui n’ont pas un certain nombre
ou pourcentage de candidates dans leurs rangs. La dernière approche, elle,
consiste à réserver une certaine partie du financement public aux activités
liées à l’égalité des sexes au sein du parti telles que la formation des
candidates ou le soutien de l’aile féminine.
Figure 3: Exemples de moyens pour lier le financement des campagnes à
l’égalité des sexes
[4]
3.1.2 Financement privé des campagnes électorales
Le
financement privé inclut les contributions[10]
des personnes physiques ou morales, l’autofinancement et dans certains cas,
selon la législation de l’État, les prêts contractés par les partis politiques
et les candidats pour financer leur campagne. Le financement privé est une
forme de participation politique et il est primordial que tous les citoyens
aient le droit d’exprimer librement leur
soutien à un parti politique ou à un candidat de leur choix à travers des
contributions monétaires et non monétaires. Le financement privé peut être
limité par quantité (limites quantitatives) et/ou par source (limites
qualitatives) puisque le financement privé peut fausser le processus politique
en faveur des plus riches de la société.
|
ÉTUDE DE
CAS : ÉTATS-UNIS
Plafonds des
contributions
En 2014[11], la Cour Suprême des
États-Unis a invalidé la limite globale sur le montant total des
contributions des citoyens aux partis politiques et aux candidats fédéraux
sous prétexte que la limite globale sur les contributions des campagnes était
inconstitutionnelle en vertu du Premier Amendement et qu’elle constituait
ainsi une violation de la liberté d’expression.
|
Les
limites quantitatives, qui plafonnent le montant financier des contributions
liées la campagne de financement que les citoyens peuvent faire à un candidat
ou à un parti politique, visent à minimiser les possibilités de corruption et
l’achat d’influence politique. Néanmoins, les plafonds de contributions doivent
être équilibrés avec le besoin légitime de protéger la liberté d’expression. En
effet, les plafonds des montants de contributions peuvent être perçus comme une
atteinte à la liberté d’expression puisqu’ils limitent le soutien monétaire ou
non monétaire. Il est donc question de deux principes contradictoires : le
besoin des partis et des candidats de recueillir suffisamment de fonds pour
mener une campagne efficace et le droit des citoyens de s’exprimer en versant
de l’argent. Dans certains pays, l’argent est la parole et la liberté
d’expression l’emporte sur d’autres principes tels que le principe d’intégrité
des élections, alors que dans d’autres pays, l’utilisation de l’argent est
limitée afin d’instaurer les conditions favorables à des règles équitables pour
tous.
Selon
la base de données sur le financement politique, 38 % des pays plafonnent le
montant que les personnes physiques ou morales peuvent verser à un parti
politique en vue d’une élection, alors que 30 % des pays plafonnent le montant qu’un
donateur peut verser à un candidat.
Les
limites qualitatives, lesquelles restreignent les sources de contributions, visent
à limiter la capacité de groupes particuliers ou de donateurs riches d’acquérir
de l’influence politique auprès de candidats ou de partis politiques. Ces
restrictions s’appliquent souvent aux non-citoyens, aux entreprises, aux
syndicats, aux fournisseurs du gouvernement et aux personnes anonymes. Le
tableau ci-dessous (figure 4) montre les différents types de contributions
interdites aux candidats aux élections dans le cadre des campagnes électorales.[12]
Outre
les contributions privées, les candidats aux élections peuvent également
financer leur campagne en effectuant des prêts afin d’égaliser l’accès au
financement privé parmi les candidats, quelle que soit leur richesse
personnelle. Cette source de financement est considérée comme du financement
privé de campagne électorale. Lorsque les prêts sont permis, les candidats
peuvent effectuer des prêts chez des institutions financières (banques, compagnies
de carte de crédit) et parfois à des
personnes physiques ou morales. À des fins de transparence, la législation
devrait exiger que tout prêt bancaire et détail sur le prêt soit déclaré et publié
y compris l’identité du prêteur, le montant total du prêt, le taux d’intérêt,
la période de remboursement et toute éventualité qui pourrait affecter les
conditions initiales convenues pour le prêt en question.
3.2 La
campagne électorale
La réglementation sur les dépenses électorales vise
habituellement à limiter le montant d’argent dépensé et les types de dépenses
que les partis politiques ou les candidats peuvent engager à des fins
politiques. Cette forme commune de réglementation consiste à fixer un plafond
sur les dépenses électorales permises aux candidats individuels et/ou sur le
total du montant dépensé par un parti politique durant une campagne et/ou à
établir des règles interdisant l’utilisation de ressources administratives à des
fins électorales.
3.2.1 Plafonds des
dépenses
La justification d’un plafond sur les dépenses est
double : uniformiser les règles du
jeu en veillant à ce que les candidats qui ont plus de moyens financiers ne
soient pas injustement avantagés et maintenir
le total des coûts de la campagne à un niveau modéré, et ainsi minimiser le
besoin de financement supplémentaire et la dépendance éventuelle des partis
envers leurs donateurs. Le plafond des dépenses doit être suffisamment réaliste
pour permettre aux candidats et aux partis politiques de mener une campagne
efficace et d’entrer en contact avec les électeurs. Le plafond des dépenses est
généralement déterminé par des facteurs tels que la population des électeurs,
la taille géographique des circonscriptions, la durée de la campagne électorale
et d’autres facteurs tels que le coût de l’inflation. Vu le coût élevé de la
publicité payante, l’accès à du temps d’antenne gratuit prévu par la loi est un
autre facteur déterminant dans l’établissement d’un plafond des limites.
Néanmoins, la fixation d’un plafond sur les dépenses
peut être compromise si des tiers, tels que des groupes d’intérêt, des syndicats, des sociétés, des associations ou des
personnes physiques, dépensent de l’argent pour favoriser ou contrecarrer
un parti politique ou un candidat en particulier sans avoir à se conformer aux
plafonds des dépenses établi. Les dépenses des tiers, qui restent un sujet de
préoccupation, ne sont pas réglementées par la plupart des pays[14].
Bien que les dépenses des campagnes par des partis et des candidats soient
soumises à des restrictions statutaires, cette réalité «donne aux groupes
d’intérêts un rôle significatif dans les dépenses politiques. »[15]
Afin que le plafond des dépenses soit efficace, il est
important que la réglementation définisse deux éléments : les dépenses électorales et la période de campagne électorale. Ces
derniers informent les candidats des types de dépenses à déclarer dans les
rapports financiers et des échéances.
La définition des dépenses électorales doit comprendre
les dépenses monétaires et non monétaires. Les dépenses non monétaires, telles
que l’utilisation de la voiture personnelle d’un candidat ou la fourniture de
personnel par un parti politique à des fins électorales, doivent être prises en
compte dans le calcul des dépenses selon leur valeur commerciale afin d’éviter
le contournement du plafond des dépenses. La définition de dépenses électorales
doit également prendre en compte le problème des dépenses illégales, telles que
l’achat de voix[16], qui doit être déclaré
dans les rapports financiers, mais qui ne peut être financé par des sources
juridiques. En effet, bien que ces dépenses soient illégales par leur nature, elles
sont néanmoins engagées pour obtenir le vote des électeurs. À cet égard, elles
doivent être prises en compte lorsqu’il existe un plafond des dépenses.
|
ÉTUDE DE CAS: TUNISIE
Dépenses illégales
Selon la Loi électorale de la
Tunisie, une dépense électorale est toute dépense monétaire ou non monétaire
engagée par un candidat ou un parti ou en son nom lors d’une période
électorale et consumée au cours de la période électorale afin d’obtenir les votes
des électeurs. Lors des élections générales de 2014, l’Instance supérieure
indépendante pour les élections (ISIE), a rendu une décision fixant les
règles, les procédures et les dispositions financières de la campagne
électorale afin de clarifier davantage certains concepts clés. Dans ses
directives, l’ISIE a dépassé la simple définition des dépenses électorales afin
de définir les dépenses illégales comme l’achat de votes, la publicité
politique et la propagande illégale; et afin de souligner que ces dépenses
compteront dans le calcul des dépenses[17].
|
Figure 4: Contributions interdites
Outre le plafonnement des dépenses électorales, certains
systèmes de financement de campagnes électorales limitent ou interdisent
également certains types de dépenses, notamment la publicité politique payante.
La loi interdit la publicité politique payante dans de
nombreux pays d’Europe occidentale tels que la Belgique, le Danemark, la
France, l’Allemagne, l’Irlande, la Malte, la Norvège, le Portugal, la Suisse et
le Royaume-Uni et dans certains pays d’Europe de l’Est tels que la République
tchèque et la Roumanie. Dans ces pays,
on accorde aux candidats électoraux du temps d’antenne gratuit, habituellement
sur les radiodiffuseurs publics, afin qu’ils présentent leur programme. D’autres
pays tels que l’Australie, l’Argentine, le Canada et l’Afrique du Sud n’ont pas
d’interdiction générale, mais plutôt des restrictions concernant l’utilisation,
le contenu et le nombre de publicités politiques, c’est-à-dire soit le montant
total consacré à la publicité politique, soit le nombre total de
publicités.
Cette interdiction a pour but de restreindre la
croissance des dépenses des campagnes d’empêcher la domination du débat public
et des campagnes électorales par les partis riches et de maintenir la
présentation de points de vue équilibrés. De plus, les interdictions de la
publicité payante protégeraient la qualité du débat politique. Grâce à
l’interdiction des campagnes plus coûteuses, les moyens plus abordables, tels
que les réseaux sociaux, la campagne de porte-à-porte et la campagne à travers
les réseaux de bénévoles, grimpent en popularité.
Cependant, l’interdiction de publicité politique peut faire
en sorte qu’il est plus difficile pour les nouveaux partis et candidats d’exprimer
leurs points de vue aux électeurs. La question clé concernant les restrictions
ou les interdictions de publicité politique durant la période de campagne sert
à évaluer si les partis politiques et les candidats peuvent transmettre leurs
messages aux électeurs et si les électeurs peuvent accéder pleinement à
l’information politique et électorale.
|
ÉTUDE
DE CAS – JURISPRUDENCE DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME (CEDH)
Publicité
politique payante
Il
existe une jurisprudence approfondie en matière de publicité politique
payante. À plus d’une occasion, la C.E.D.H. a statué que l’interdiction de
publicité politique payante constituait une violation de la liberté d’expression en
vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme et qu’elle
peut violer la liberté d’expression des petits partis politiques puisqu’ils
ne bénéficient que d’une couverture minimale dans les médias édités et que la
publicité payante peut donc s’avérer être le seul moyen d’obtenir une
couverture. Cependant, dans une décision récente, l’opinion de la C.E.D.H.
s’est atténuée lorsqu’elle a décidé que l’interdiction de la publicité
politique constituait une tentative permise de « protéger le processus
démocratique de la distorsion par de puissants groupes financiers qui ont un
accès avantageux aux médias d’influence. »
[18]
|
3.2.2 Abus des ressources administratives/ de l’État
L’usage abusif des ressources administratives se réfère à l’usage de
ressources de l’État (publiques), juridiques, institutionnelles, financières ou
coercitives à des fins de campagne électorale lorsque celles-ci ne sont pas
prévues par la loi. Même dans les pays ayant une tradition d’élections
démocratiques, l’usage abusif des ressources administratives durant les
processus électoraux est un phénomène répandu et représente l’un des défis les
plus cruciaux et récurrents en matière d’application de la réglementation sur
le financement des campagnes électorales.[19]
L’usage abusif des ressources publiques est particulièrement préjudiciable, car
il profite généralement au parti au pouvoir.
Si l’usage abusif des ressources de l’État est principalement résolu par réglementation
officielle, la société civile et les médias doivent être vigilants dans la
surveillance de la conformité afin d’assurer que les institutions étatiques
impliquées dans l’administration et la réglementation des campagnes électorales
traitent tous les candidats et les partis politiques de façon juste, équitable
et impartiale. La volonté politique des autorités de l’État demeure un facteur
clé pour assurer des élections libres et équitables et appliquer efficacement
des mesures préventives contre l’usage abusif des ressources administratives.
Les ressources administratives peuvent être classées en quatre
catégories principales :[20]
|
Type de ressources administratives
|
Définition
|
|
Services juridiques
|
L’usage abusif des services juridiques consiste à faire passer des
lois de nature politique et de faire appliquer des règlements existants biaisés
pour favoriser les candidats et les partis au pouvoir et pour contrecarrer
les candidats et les partis de l’opposition.
|
|
Ressources institutionnelles
|
Les ressources institutionnelles sont les
ressources matérielles, techniques, humaines et communicatives de l’État. L’usage
abusif de ces ressources comprend l’utilisation par les forces politiques en
place de bureaux de l’État, d’équipement, d’employés, de véhicules ou de
médias appartenant à l’État, et ce à des fins électorales.
|
|
Ressources financières
|
L’usage abusif de ressources financières comprend
l’utilisation des budgets locaux ou d’État afin de bénéficier les forces
politiques en place, par exemple par le lancement de programmes de
prestations sociales ou d’aide sociale par le parti au pouvoir lors de la
période de campagne électorale.
|
|
Ressources coercitives
|
Les
ressources coercitives, qui comprennent la police et d’autres institutions d’application
de la loi, peuvent être utilisées pour intimider, harceler, freiner, arrêter
des adversaires politiques et empêcher les candidats de l’opposition de faire
campagne.
|
L’usage abusif des ressources administratives lors des processus électoraux
peut menacer certaines des exigences de base d’élections libres et équitables
telles que l’égalité des chances entre les candidats aux élections, la
transparence de la campagne et la liberté d’expression des candidats et des
partis de l’opposition. La législation régissant l’usage des ressources
administratives varie considérablement à travers le monde. On peut considérer
différentes façons de réglementer cette question, en allant d’interdire aux
fonctionnaires de participer activement aux activités électorales jusqu’à
exiger aux fonctionnaires de démissionner de leur poste avant qu’ils se
présentent aux élections. Quelles que soient les réglementations, le principe
de neutralité qui assure des règles équitables pour tous les candidats
politiques et qui entraîne un comportement impartial de la part des
fonctionnaires et des autorités de tous les niveaux devrait prévaloir tout au
long de la période de campagne électorale.
|
ÉTUDE DE CAS: MEXIQUE
Réglementations sur l’usage abusif
des ressources administratives
Le Mexique possède
des dispositions détaillées sur l’usage abusif des ressources
administratives. Le Code fédéral des institutions et des procédures électorales
(COFIPE) interdit l’utilisation de programmes sociaux ainsi que l’utilisation
de ressources fédérales, étatiques, municipales ou du district fédéral pour inciter
ou contraindre les citoyens à voter pour ou contre tout candidat ou parti
politique, et ce du début de la campagne aux élections. En avril 2013, le directeur
du Secrétariat du développement social du Mexique a renvoyé sept
fonctionnaires après que certains ont été mentionnés dans des discussions
enregistrées concernant l’utilisation de programmes anti-pauvreté, en
fournissant de petites allocations mensuelles aux familles défavorisées et en
distribuant des fauteuils roulants fournis par le gouvernement, dans l’intention
de promouvoir un parti au pouvoir dans les élections municipales de 2013.
|
3.3 Application,
sanctions et divulgation
L’application appropriée des lois et des règlements sur le financement
des campagnes électorales est essentielle afin de conserver l’intégrité du
processus électoral, de raffermir la confiance du public à l’égard des acteurs
politiques et de tenir les candidats et les partis politiques responsables.
Pour ce faire, l’organisme de surveillance doit disposer d’un éventail de
sanctions dissuasives, efficaces et proportionnelles à la gravité de la
violation commise. Quant à la déclaration et à la divulgation du financement
des campagnes, elles représentent d’importantes mesures pour informer le public
sur le soutien financier accordé aux candidats aux élections, favorisant ainsi
la transparence dans le système de financement des campagnes électorales.
3.3.1 Déclaration
La déclaration de financement de campagne est le principal instrument de
politique utilisé pour assurer la transparence dans le financement des
campagnes électorales. Elle se réfère à la soumission d’information, en temps
voulu, sur les dépenses engendrées et les contributions reçues par les
candidats, les partis politiques et les tiers, le cas échéant. L’une des
exigences communes pour les candidats et les partis politiques est le fait de
nommer un agent financier responsable de tous les aspects du financement de la
campagne tels que la collecte des contributions, les paiements des dépenses à
l’aide d’un compte bancaire ouvert spécifiquement à des fins électorales et la
tenue de comptes précis et détaillés de toutes les transactions effectuées à
des fins électorales. Ce règlement vise à accroître la transparence des sources
de financement des campagnes, à améliorer l’exhaustivité des transactions
financières déclarées dans le rapport financier et à faciliter la tâche de
supervision de l’organisme de surveillance.
Le Manuel sur la surveillance du
financement des campagnes électorales de l’OSCE et du
BIDDH indique « qu’il est de bonne
pratique pour les autorités d’introduire un modèle et un guide normalisés de
déclaration, ce qui permet une analyse rapide et une comparaison significative
entre les différents partis et les candidats. (…) Les modèles de déclaration
doivent comprendre l’énumération de toutes les contributions et les dépenses
dans des catégories normalisées telles qu’elles sont définies dans les
réglementations. Les rapports détaillés doivent également comprendre la date et
le montant de chaque transaction ainsi qu’une copie comme preuve de la
transaction. »[21] Bien que les règles de
déclaration soient essentielles pour assurer que tous les acteurs politiques se
conforment aux lois, conservent les registres exigés par la loi et déclarent
toutes les contributions directes et non monétaires ainsi que les dépenses
électorales, ces rapports ne devraient pas être un fardeau pour les acteurs
politiques. C’est la raison pour laquelle certains pays comme le Canada, les
États-Unis et l’Australie ont recours à des seuils en dessous desquels les déclarations
de ressources ou de dépenses ne sont pas obligatoires.
La fréquence de la déclaration de rapports financiers dépend de la
législation de chaque État. Seuls
quelques pays exigent aux candidats aux élections de déclarer leur actif et
leur passif en début ou en cours de campagne : l’Arménie, la Biélorussie,
la Croatie, la Russie, l’Uruguay et les États-Unis. La date limite pour la
soumission finale des rapports financiers à l’organisme de surveillance doit
être précisément définie dans la loi afin de permettre aux candidats électoraux
de rassembler toutes les pièces justificatives dans le temps alloué. Il est également essentiel que l’organisme de
surveillance ait un délai suffisant pour rendre ses décisions afin de permettre
une vérification approfondie et exhaustive des rapports financiers.
3.3.2 Divulgation
L’article 7-3 de la Convention des Nations Unies contre la corruption demande
aux États parties de « favoriser la transparence dans le financement des
candidatures aux élections et, le cas échéant, dans le financement des partis
politiques. » La divulgation est un principe clé permettant la diffusion de
l’information sur les finances des candidats électoraux et une transparence en
matière de sources de financement des campagnes et de dépenses électorales,
favorisant ainsi la responsabilité des acteurs électoraux et la transparence de
l’ensemble du système de financement des campagnes électorales.
Les règles de divulgation doivent définir clairement :
-
L’information à
divulguer (rapports qui comprennent les sources de financement et, notamment,
l’identité des donateurs et les types de dépenses ainsi que les décisions de
l’organisme de surveillance);
-
La date avant
laquelle il faut divulguer l’information (le délai);
-
Le moyen de
divulguer l’information (sur internet, dans les médias);
-
Ceux qui doivent
divulguer l’information (les candidats, les partis politiques ou les deux);
-
Ceux à qui les
candidats électoraux et les tiers doivent divulguer l’information (à
l’organisme de surveillance et/ou au public).
De plus, dans les pays où la réglementation du financement politique est
utilisée pour promouvoir l’égalité des sexes, des mécanismes de divulgation
peuvent aider à déterminer si des mesures, telles que l’application des quotas
électoraux et les fonds alloués pour les candidates, sont mises en œuvre de
manière adéquate. En effet, la
publication des rapports financiers des partis politiques permet aux autres
candidats électoraux, aux organisations de la société civile et aux citoyens de
vérifier si les fonds affectés à des initiatives d’égalité des sexes ont été utilisés
à cette fin. Des rapports ventilés en fonction du sexe sont d’importants outils
pour évaluer l’effet de la réglementation du financement sur la participation
des femmes aux élections, pour déterminer la façon dont le financement et les
dépenses des femmes diffèrent de celui des hommes et pour déterminer si les
fonds des partis sont équitablement attribués entre les candidats et les
candidates.
Il est pertinent de souligner que les règles de divulgation du
financement diffèrent à travers le monde. Dans certains pays, les données et
l’information comprises dans les rapports financiers des candidats aux
élections ne sont pas publiées ni par les candidats, ni par les partis
politiques, ni par l’organisme de surveillance, alors que dans d’autres pays,
les règles de divulgation exigent la publication de l’information contenue dans
les rapports financiers. Certains organismes de l’Australie[22],
du Canada[23]
et des États-Unis[24]
ont ainsi développé des bases de données détaillées très intéressantes qui sont
à la disposition du public.
La question
de la divulgation de l’identité des donateurs est traitée de différentes
manières dans le monde entier. Dans certains pays, l’identité des donateurs
n’est pas rendue publique en raison des risques d’intimidation ou de menace physique,
ou encore, parce que cela est perçu comme une violation de la vie privée. Dans
d’autres États, la divulgation de l’identité des donateurs est exigée au-dessus
d’un certain seuil. Enfin, dans d’autres pays, toute l’information concernant le
nom et l’adresse des donateurs est rendue publique. Dans les deux derniers cas,
ces mesures ont pour but d’améliorer la transparence sur les sources de
financement et de permettre un examen public.
|
ÉTUDE DE CAS: CANADA
Transparence – Divulgation
de l’identité des donateurs
Selon la Loi électorale du Canada, les candidats
doivent divulguer le nom complet et l’adresse des donateurs ayant versé un
montant total de fonds, de biens ou de services supérieurs à 200 dollars
canadiens. Les noms et les adresses des donateurs sont ensuite rendus publics
sur le site internet d’Élections Canada.[25]
Cette exigence de divulgation s’applique également
aux tiers inscrits, lesquels doivent déclarer leurs dépenses en publicité
électorale dans les quatre mois suivants le jour de l’élection. Parmi
d’autres informations, le rapport financier doit comprendre le nom et
l’adresse de chaque donateur qui a versé un total de plus de 200 dollars
canadiens pour la publicité électorale dans la période débutant six mois avant le
déclenchement des élections et se terminant le jour de l’élection. Cette
information est ensuite rendue publique sur le site internet d’Élections
Canada.[26]
|
3.3.3 Supervision et application du règlement
Il est essentiel que l’organisme de
surveillance soit indépendant de toute influence politique afin d’assurer l’application
impartiale et le respect des réglementations régissant le financement des
campagnes. En outre, il doit avoir un pouvoir de détection, d’enquête sur les
infractions et d’application des sanctions appropriées. L’organisme de surveillance doit également
disposer des ressources financières et humaines nécessaires pour exercer ses
fonctions. De plus, il devrait nommer ses membres à partir de critères neutres,
objectifs et non partisans et leur garantir l’inamovibilité.
En ce qui concerne le mandat de
l’organisme de surveillance, le manuel sur la surveillance du financement des
campagnes de l’OSCE et du BIDDH a souligné que « Les responsabilités doivent être clairement
définies dans la loi et peuvent comprendre les tâches suivantes : fournir
les directives sur la façon de se conformer aux exigences et informer les autres
intervenants électoraux des règles; établir des formulaires de déclaration et
de publication; recevoir, vérifier et divulguer des rapports financiers; entreprendre
des inspections et des enquêtes publiques; traiter et juger les plaintes;
imposer des sanctions et publier les décisions sur les plaintes jugées. » En
plus d’appliquer les règles du financement des campagnes, l’organisme de
surveillance doit également jouer un rôle de soutien ainsi qu’un rôle
consultatif en offrant des conseils sur la façon de se conformer aux exigences
de déclaration, en organisant des séances de formation pour les candidats aux
élections et en publiant des directives relatives à la conformité et l’élaboration
de modèles de rapports financiers afin d’aider les candidats et les partis
politiques à se conformer aux réglementations. Afin d’aider les candidats aux
élections à comprendre les règles qu’ils doivent respectent, certains organismes
de surveillance ont développé des directives politiques.
|
ÉTUDE DE CAS: ROYAUME-UNI
Rôle consultatif de l’organisme de surveillance
La
Commission électorale du Royaume-Uni a publié un avertissement sur son site
internet stipulant que « les candidats et leurs agents doivent suivre
certaines règles énoncées dans la législation. Nous fournissons des directives
pour aider les candidats et leurs agents à se conformer aux règlements. Vous
n’êtes pas obligé de suivre ces directives, mais, si en les suivant, vous vous
conformerez à la loi. » La Commission électorale dispose d’une équipe chargée
de la publication des directives et de la formation des partis politiques
avant le début de la campagne électorale. À cette fin, la Commission
électorale publie régulièrement des documents sur la mise à jour des
directives sur le site internet. Des formulaires de déclaration, des
présentations PowerPoint concernant les principaux règlements sur le
financement des campagnes ainsi qu’une Webdiffusion expliquant la façon de
remplir et de soumettre les rapports financiers sont disponibles en tout
temps. À l’approche d’élections majeures et de référendums, la Commission
électorale procède également à la surveillance afin de s’assurer que les candidats
respect les règles régissant les dépenses et les contributions et afin d’évaluer
le risque d’éventuelles violations de la réglementation sur le financement des
campagnes. La surveillance du respect des règlements en campagne électorale
vise également à obtenir de l’information sur des activités auxquelles la
Commission électorale peut se référer lorsqu’elle étudie les publications de
renseignements financiers soumises par les candidats.
La
Commission électorale a également des pouvoirs d’exécution pour enquêter sur
les allégations de violations potentielles des règles ainsi que les
violations qu’elle cerne de façon proactive et peut imposer une série des
sanctions. Si la commission électorale croit que la violation affecte de
façon significative la confiance envers la transparence et l’intégrité du
parti ou de ces fonds électoraux, elle peut laisser l’affaire entre les mains
de la police ou des autorités judiciaires. [27]
|
Les
organisations de la société civile (OSC) peuvent également jouer un rôle très
important dans la surveillance du financement de campagne et dans l’estimation
des coûts de campagne; tels que les coûts d’affichage, de publicité politique
ou électorale et de la location de voitures ou de lieux pour la campagne; afin
d’évaluer si le candidat ou le parti a fourni des déclarations exactes et
respecter les règles du financement de campagne.
|
ÉTUDE DE CAS: GÉORGIE
Surveillance par les OSC
En Géorgie, Transparency
International, une organisation non gouvernementale, a participé
activement à la surveillance des dernières campagnes électorales, surtout en
ce qui a trait à l’usage abusif ou l’usage à mauvais escient des ressources
administratives. En effet, les élections de 2008, 2010 et 2012 ont été
marquées de nombreuses allégations et de cas de mauvais usage ou d’usage
abusif des ressources administratives, ce qui contribue à la perception du
public selon laquelle il n’existe aucune distinction entre l’État et le parti
au pouvoir. Lors des élections de 2013 et de 2014, les OSC et les parties
intéressées ont signé une note de service sur l’usage des ressources
administratives reconnaissant l’importance d’élections libres et équitables
et la nécessité de l’État de fournir aux partis politiques et aux
organisations les garanties juridiques nécessaires pour permettre une concurrence
basée sur le traitement équitable devant la loi et les autorités. De ce fait,
et sous la pression de la surveillance approfondie de différentes OSC, beaucoup
moins de cas de mauvais usage des ressources administratives sont survenus
lors de la période préélectorale des élections présidentielles de 2013.
|
3.3.4 Sanctions
L’application adéquate
des règles sur le financement des campagnes est essentielle pour conserver
l’intégrité du système de financement des campagnes électorales, fortifier la
confiance du public envers la sphère politique et tenir les candidats et les
partis politiques responsables. Effectivement, le meilleur système possède peu
de valeur s’il n’est pas mis en application efficacement. De plus, une série de
sanctions juridiques n’est pas très utile si l’organisme de surveillance ne
dispose pas des pouvoirs suffisants pour les appliquer.[28] L’organisme de surveillance a besoin d’une
série de sanctions afin d’appuyer la réglementation sur le financement des
campagnes. Ces sanctions peuvent être administratives, financières, électorales
ou criminelles et varier en degré de sévérité.
Alors que les
autorités réglementaires peuvent déterminer des sanctions, les partis devraient
pouvoir demander à ce que la décision finale soit prise par l’organisme
judiciaire approprié, et ce conformément aux principes judiciaires. Quoi qu’il
en soit, les principes de recours efficace et l’application régulière de la loi
doivent être respectés rigoureusement.
4. ÉVALUATION DES FORCES ET DES
FAIBLESSES DES CADRES JURIDIQUES ACTUELS
Il n’existe aucun
plan directeur pour le financement des campagnes électorales; chaque pays doit
tenir compte de son unique contexte historique, politique et socio-économique
dans la conception de son propre cadre réglementaire. La présente section porte
sur la comparaison des forces et des faiblesses des cadres juridiques actuels
en insistant sur les objectifs de la réglementation du financement des
campagnes ainsi que sur leurs effets positifs et négatifs sur le processus
électoral. Elle souligne également de nombreux éléments clés à considérer pour
les approches en ce qui concerne les grandes lacunes des systèmes de
financement des campagnes existants à travers le monde.
4.1 Évaluation comparative des forces et des faiblesses des cadres
juridiques actuels
Cette section
comprend un tableau récapitulatif évaluant les éventuels effets positifs et
négatifs des cadres juridiques actuels par rapport aux objectifs poursuivis et
l’effet sur le processus électoral. Les « forces » se rapportent à la raison
ayant conduit à l’adoption des règles sur le financement des campagnes
électorales et les répercussions que ces règles peuvent avoir sur le processus
électoral dans son ensemble alors que les « faiblesses » se rapportent à leur
effet négatif.
|
Type de réglementation en matière
de financement des campagnes électorales
|
Forces potentielles
|
Faiblesses
potentielles
|
|
|
|
Sources
de financement
|
|
|
|
- Attribution
de financement public
|
→ Accroître le pluralisme politique
→ Uniformiser les règles du jeu
→ Limiter les effets de la corruption et réduire l’influence de grands
donateurs sur les débats politiques
→ Aider à promouvoir la participation des femmes aux élections et
accroître le nombre de candidates et de femmes élues
|
→ Risquer la dépendance excessive envers le soutien financier de
l’État
→ Affaiblir les liens entre les candidats/ partis politiques et les
électeurs
→ Nuire au pluralisme politique et aux petits partis/candidats
émergents lorsque le seuil d’admissibilité et les critères d’attribution sont
trop hauts (restrictifs) ou trop vaguement définis
|
|
- Restrictions et contributions privées
interdites
|
→ Permettre aux candidats aux élections d’avoir un enracinement social
et local ainsi qu’un soutien financier populaire
→ Uniformiser les règles du jeu
→ Limiter les effets de la corruption
|
→ Entraîner le contournement des règles lorsque les restrictions ou
les interdictions ne s’appliquent qu’aux campagnes électorales et non au
financement de partis politiques
→ Restreindre la liberté d’expression et d’association
|
|
|
|
Campagne
électorale
|
|
|
|
- Plafond des dépenses et interdictions
|
→ Réduire l’écart entre les candidats nantis et les candidats pauvres,
et ainsi réduire l’avantage qu’ont les premiers par rapport aux seconds
→ Assurer l’égalité des chances pour les candidats et les partis
politiques
→ Restreindre l’augmentation des coûts de campagne électorale
|
→ Entraîner le contournement des règles sur les plafonds des dépenses
lorsque des éléments clés ne sont pas définis ou ne le sont que vaguement
(dépense électorale, durée de la campagne électorale), ou lorsque les
plafonds des dépenses ne s’appliquent pas à tous les acteurs électoraux
(dépenses des tiers partis)
→ Restreindre la liberté d’expression et d’association
|
|
-
Interdiction de l’usage abusif des
ressources administratives
|
→ Réduire l’avantage inhérent des candidats en fonction sur leurs
adversaires et assurer l’égalité des chances entre les candidats aux
élections
→ Permettre de faire clairement la distinction entre le parti
politique et l’État
→ Accroître la transparence des ressources de la campagne
|
→ Risquer que toutes les activités de l’État soient considérées comme
un abus
→ Entraver une gouvernance efficace en période précédant les élections
où, par exemple, les règles interdisent l’embauche de personnel durant les
périodes de campagne
|
|
|
|
Mécanismes
de contrôle
|
|
|
|
- Déclaration et divulgation
|
→ Assurer le respect de la réglementation sur le financement des
campagnes par les candidats aux élections grâce à la soumission de rapports
complets et exhaustifs.
→ Permettre la transparence du financement des campagnes
→Tenir les candidats aux élections responsables
|
→ Des exigences de déclaration trop lourdes pour être atteintes
→ Des délais trop serrés pour permettre de soumettre des rapports
financiers exacts
→ L’absence de divulgation de certaines sources de financement
→ Le harcèlement des partisans du ou des partis d’opposition
|
|
- Surveillance
|
→ Assurer l’application efficace de la réglementation sur le
financement de campagne
→Accroître la transparence du financement de campagne
→ Créer des précautions contre les abus et les contournements des lois
sur le financement des campagnes
|
→ Organisme de surveillance qui ne dispose pas d’un pouvoir d’enquête
→ Partialité ou nominations politiques des membres de l’administration
électorale qui paralysent le processus décisionnel ou mènent à des décisions
politiquement biaisées ou à l’absence de l’application des règles
|
|
- Sanctions
|
→ Sanctionner les violations de la réglementation sur le financement
des campagnes
→ Punir ceux qui contreviennent à la réglementation
→ Dissuader les futurs non-conformistes
|
→ Organisme de surveillance qui ne dispose pas du pouvoir d’imposer
des sanctions
→ L’existence d’une panoplie de sanctions qui ne sont pas suffisamment
dissuasives pour décourager les futurs non-conformistes
|
4.2
Principales faiblesses des cadres juridiques actuels
Bien qu’un
cadre juridique soit nécessaire pour réglementer l’influence de l’argent en
politique, il n’est pas toujours suffisant. Dans de nombreux pays, les régimes
juridiques régissant le financement des campagnes sont criblés de failles et
sont mal appliqués. Il est difficile d’appliquer la réglementation sur le
financement des campagnes lorsque les lois sont trop complexes, lourdes ou
vagues pour être appliquées, ou encore lorsque les organismes de surveillance
ne disposent pas des ressources suffisantes pour mener à bien leurs fonctions.
4.2.1 Failles et lois ambiguës
Les ambiguïtés
et l’absence de définitions de termes clés sont des problèmes récurrents des
systèmes de financement des campagnes. En effet, il est insensé de fixer des
exigences étendues et détaillées en matière de déclaration et de divulgation
lorsque les concepts de dépense électorale, de durée de la période de campagne
électorale ou de contributions non monétaires ne sont pas bien définis.[29]
L’ambiguïté dans le cadre juridique est également problématique lorsque les
exigences de déclaration; telles que l’ouverture d’un compte bancaire dédié à
la campagne, la nomination d’un agent financier ou les exigences de divulgation;
sont établies par la loi sans aucune précision. S’il est de son devoir de le
faire, l’organisme de surveillance devra alors élaborer et publier des
directives afin de clarifier davantage les obligations des candidats aux
élections.
Le fait que les
réglementations s’appliquent aux partis politiques ou aux candidats, mais non
aux deux à la fois, est une faille commune qui permet le versement de fonds des
uns aux autres et, ainsi, le contournement de la loi. La plupart des pays du
monde n’ont pas de réglementation concernant les dépenses des tiers partis. Comme
le mentionne le manuel d’IDEA sur le financement politique, « les acteurs qui
ne sont ni un parti politique ni un candidat pourraient vouloir verser des
fonds dans l’intention d’influencer des décisions politiques ou les résultats
des élections. De telles dépenses de la part des tiers partis posent problème
en ce qui concerne le montant d’argent provenant des sociétés et des parties
intéressées qui peut être injecté dans le processus politique. »[30] Ce
sujet reste problématique et des tiers partis sont souvent utilisés comme
moyens pour contourner les règles sur le financement des campagnes telles que
le plafond des dépenses et des contributions et les exigences de divulgation
dans les pays où on ne s’attaque pas à ce problème.
|
ÉTUDE
DE CAS: ÉTATS-UNIS
Dépenses
et divulgation des tiers partis
La pierre angulaire du système américain de financement des campagnes
est la transparence, laquelle est assurée par la divulgation fréquente et
détaillée du financement des campagnes. La Loi exige que les comités
officiels des candidats aux élections fédérales, les comités des partis, les
comités d’action politiques (PAC) et les Super PAC fournissent des rapports à
la Federal Election Commission
(FEC) sur les fonds amassés et dépensés au cours de la campagne. Les rapports
comprennent l’identité de tous les donateurs ayant versé plus de 200 dollars
américains ainsi que leur adresse, employeur et appellation d’emploi. La FEC
publie ensuite les rapports sur son site internet dans les 48 heures suivant
leur réception.
Cependant, l’importance croissante des groupes de l’extérieur, qui
peuvent verser des dépenses indépendantes illimitées à condition qu’ils ne coordonnent
pas leurs actions avec celles des comités des campagnes des candidats, a
soulevé des préoccupations en qui concerne la transparence des dépenses de campagne
des tiers. En effet, les groupes à but non lucratif, dit 501 (c), n’ont pas
à divulguer l’identité des donateurs à
condition que les activités électorales ne soient pas leur objectif principal.
Précisément depuis les élections générales de 2012, ces organisations ont été
utilisées comme moyen pour contourner les exigences de divulgation.[31]
Lors du cycle électoral de 2012, l’ensemble des dépenses extérieures
représentait un montant total de 1,3 milliard de dollars. Selon le Center for Responsive Politics[32],
du 1 milliard de dollars dépensés par des groupes de l’extérieur, 300
millions de dollars ont été dépensés par les groupes 501 (c). [33]
|
4.2.2 Absence d’application de la loi
L’organisme de
surveillance doit être indépendant en matière de nomination, d’inamovibilité et
de financement. Il requiert également l’autorité appropriée pour superviser,
enquêter sur les comptes et transmettre les irrégularités aux autorités de la
justice pénale. L’organisme de surveillance risque d’être freiné par des
idéologies perçues comme partiales ou susceptibles à l’application biaisée de
la réglementation sur le financement des campagnes dans les cas suivants :
lorsque les procédures de nomination et de congédiement des membres de
l’organisme ne sont pas indépendantes de la pression politique; lorsque
l’inamovibilité n’est pas assurée aux personnes nommées ou lorsque le
financement et l’indépendance du budget, nécessaires à l’organisme pour remplir
son mandat, ne sont pas suffisants.
|
ÉTUDE DE CAS: ARMÉNIE
Absence d’application de la loi
Jusqu’en 2011, le
service de surveillance et de vérification était un organisme temporaire au
sein de la Commission électorale centrale (CCE) qui était chargé de
surveiller les contributions reçues, les comptes et l’utilisation des fonds
préélectoraux des candidats, des partis politiques ou des alliances
participant aux élections fédérales. [34]
Dans son rapport
d’évaluation de 2010 sur la transparence du financement des partis politiques
en Arménie, le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) a souligné que «
l’indépendance des institutions de surveillance ne suffit pas. […] Bien que la CCE soit un
organisme indépendant, il est composé d’une majorité de représentants de
partis politiques, ce qui peut entraîner une approche moins déterminée et proactive à l’égard de
la surveillance. La première étape de la surveillance est assurée par le
Service d’évaluation et d’audit de la CCE, lequel est composé de quatre
fonctionnaires détachés. Il n’y a pas de mesures en place telles que les
règles relatives aux incompatibilités ou au nombre limité de mandats afin de
prévenir les conflits d’intérêts et l’ingérence indue dans le service
d’évaluation et d’audit ou dans la Commission même. Il est évident que le
service de vérification et d’audit, qui n’est qu’un organisme temporaire
établi en période électorale, manque de personnel professionnel et de
ressources financières nécessaires pour aller au-delà d’une simple
vérification des documents soumis par les partis et les candidats, d’autant
plus qu’il doit vérifier les déclarations sur les fonds préélectoraux dans
les 20 jours suivant leur soumission. Alors que le service et la CCE peuvent
demander des informations supplémentaires aux partis et aux candidats et sont
investis de pouvoirs d’enquête, y compris l’accès à l’information provenant
d’autres institutions comme les banques, les éléments de preuves qu’a
recueillis le GRECO indique clairement que ces pouvoirs ne sont guère
utilisés en pratique et qu’aucune contre-vérification n’est effectuée pour
vérifier l’exactitude des données contenues dans les déclarations. […] La CCE
et le ministère de la Justice n’ont aucune compétence pour imposer des
sanctions administratives. » Le GRECO recommande ainsi d’assurer la mise en place
d’un mécanisme indépendant et intégré pour la supervision du financement des
partis politiques et des campagnes électorales. Il recommande également que
ce mécanisme possède le mandat, l’autorité ainsi que les ressources
financières et humaines pour surveiller le financement de manière efficace et
proactive, enquêter sur les présumées violations de réglementation sur le
financement politique et, au besoin, imposer les sanctions.
Le gouvernement
arménien a décidé de remédier à l’absence d’application des règlements de financement
des campagnes électorales et a modifié en 2011 le Code électoral ainsi que la
Loi sur les partis politiques. Par conséquent,
le service de surveillance et d’audit est maintenant un organisme permanent
dont le mandat est d’examiner le financement des partis politiques et des
campagnes électorales. Il doit également élaborer des déclarations sur les
déclarations des candidats, lesquelles sont ensuite soumises à la CCE, qui
les examine et en discute. Dans son rapport sur la conformité de 2012[35], le GRECO souligne que « les mesures
positives comprennent la nouvelle composition non partisane de la Commission
électorale centrale, le renforcement de l’indépendance des membres du service
de surveillance et d’audit pour les partis politiques, [36] ainsi
que l’amélioration visible des ressources humaines du service et l’imposition
de sanctions administratives par la Commission. »
|
Un large
éventail de sanctions est le principal outil que l’organisme de surveillance
peut utiliser pour appliquer efficacement la réglementation régissant le
financement des campagnes. Les sanctions devraient jouir d’une assez grande
latitude pour couvrir le type et la gravité d’une éventuelle infraction tout en
étant proportionnelles, efficaces et dissuasives. Ainsi, il faut trouver un
équilibre entre les sanctions excessivement rigoureuses et celles qui sont trop
tolérantes pour avoir un effet suffisamment dissuasif, ce qui mène à des
situations où les candidats électoraux préfèrent accepter des sanctions plutôt
que de se conformer à la loi.
|
ÉTUDE DE CAS:
FRANCE
Sanctions non dissuasives
En France, l’attribution de
financement public à des partis politiques est subordonnée aux exigences sur
l’égalité des sexes. Selon la loi, si la différence entre le nombre de
candidats et de candidates qui se sont présentés aux dernières élections
parlementaires est supérieure à 2 %, le financement public est réduit du ¾ de
cette différence. Toutefois, depuis la création de ce système, les partis
politiques ont préféré payer la pénalité plutôt que de désigner plus de
candidates. Ainsi, au cours de la 12e législature, de 2002 à 2007,
les partis politiques ont perdu 7 millions d’euros annuellement; lors de la
13e législature, de 2007 à 2012, les partis politiques ont perdu 6
millions d’euros par année et, depuis le début de la 14e
législature, de 2012 jusqu’à maintenant, les partis ont perdu 6 millions d’euros
annuellement.
Bien que les médias français
déclarent régulièrement le montant des pénalités annuelles que les partis
politiques doivent payer, rien n’a été fait depuis la création du système.
Les partis politiques préfèrent payer des amendes plutôt que d’appuyer les
candidatures des femmes.
|
5. SUJETS POUR POURSUIVRE LA DISCUSSION
Le financement
de campagne est un sujet récent en développement qui, depuis les dernières
années, attire de plus en plus l’attention des régulateurs et des candidats aux
élections. De ce fait, il est possible que certains aspects des règles sur le
financement des campagnes abordés dans ce zoom doivent être modifiés afin de prendre en compte les nouvelles
réalités. Pour ce qui est des nouvelles préoccupations et composantes de la
réglementation sur le financement des campagnes, elles devront être abordées. Les
sujets suivants visent donc à envisager des pistes de réflexion en vue
d’élargir la portée de ce Zoom.
5.1 Modèles alternatifs
d’organismes de surveillance du financement des campagnes
Ce
zoom se limite aux pays dans lesquels l’organisme de gestion électorale (OGE)
est responsable de la réglementation du financement des campagnes. Cependant,
la surveillance du financement des campagnes peut être réalisée par une variété
d’organismes différents, y compris un organe de contrôle compétent, un tribunal
ou un organe financier de l’État. Selon la base de données sur le financement
politique d’IDEA, seulement 47 % des pays ciblés par la base de données possèdent
un OGE comme organisme de surveillance du financement des campagnes. [37]
Donc, en ne prenant que les OGE en considération, cela ne fournit qu’un aperçu
partiel des mécanismes de surveillance. Le fait de prendre en compte les
exemples de pays dans lesquels la surveillance du financement des campagnes est
prise en charge par un organisme spécialisé, comme en France ou au Liban, pourrait
permettre d’inclure la question du financement des partis politiques puisque
ces institutions se chargent généralement de la surveillance de l’ensemble du
financement politique. Cela contribuerait à fournir une expertise et des
compétences en vérification. D’un autre côté, le fait d’inclure les cas de
surveillance du financement des campagnes menées par les tribunaux, comme en
Tunisie ou en Guinée, aiderait à démontrer davantage le processus de sanctions
puisque ces institutions judiciaires sont dotées d’un pouvoir pour enquêter les
violations potentielles des règlements sur le financement des campagnes et
imposer des sanctions.
5.2 Rôle
des organisations de la société civile dans la surveillance du financement des
campagnes
Les organisations de la société civile
(OSC) peuvent souvent jouer un rôle primordial dans l’enquête des faits,
l’exposition des actes répréhensibles, la préconisation du changement, la
présentation des lacunes dans le processus réglementaire, la détection des
lacunes dans la mise en œuvre ainsi que la proposition de solutions réalistes.
De plus, les OSC sont parfois en mesure de surveiller le financement des
campagnes pour une plus longue période et de façon plus
approfondie, comparativement à ce qui est normalement
permis à l’organisme de surveillance.
La surveillance du financement des campagnes
effectuée par les OSC est un moyen fondamental de permettre la transparence et
la responsabilisation gouvernementale. Est-il possible de combiner ou de lier
la surveillance institutionnelle du financement des campagnes et la surveillance
nationale effectuée par les OSC? Si oui, comment ce zoom pourrait-il aborder
cette relation?
Il existe également un nombre croissant de
manuels d’observation et de surveillance ainsi que des matériaux de référence
publiés par des organisations internationales ou des OSC tels que des codes de
bonne conduite ou des manuels de méthodologies, y compris notamment:
- BRIDGE Building
Resources in Democracy, Governance and Elections (Création de ressources
dans le domaine de la démocratie, de la gouvernance et des élections);
- La base de données sur le
financement politique de l’institut pour
la démocratie et l’assistance électorale;
- Le manuel sur le financement
politique de l’institut pour la
démocratie et l’assistance électorale;
- Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), Manuel sur la surveillance du financement politique, formation sur
la détection et les méthodes d’application de la loi (TIDE)
- Manuel sur la surveillance
du financement des campagnes électorales de
l’Organisation pour la sécurité et
la coopération en Europe et le Bureau des institutions démocratiques et des
droits de l’homme (OSCE/ODIHR);
- Les rapports du Groupe d’États contre la corruption du
Conseil d’Europe (GRECO), y compris les évaluations sur les partis
politiques et les systèmes de financement des campagnes des 49 membres du
GRECO;
- La surveillance du
financement des campagnes électorales, un manuel pour les ONG, Open Society Justice Initiative (2005)
– voir à l’adresse suivante : http://www.soros.org/sites/default/files/Handbook_in_full.pdf;
- CRINIS, Projet commun des organisations Transparency International et du Carter Center, http://archive.transparency.org/regional_pages/americas/crinis
- Projets régionaux de Transparency
International, disponible à l’adresse suivante : http://www.transparency.org/news/feature/elections_and_anti_corruption_in_europe.
5.3 Les médias sociaux et l’internet
Les médias sociaux sont abondamment utilisés tant par
les acteurs institutionnels que par les candidats aux élections. Les premiers y
ont recours pour la divulgation de modèles électroniques de rapports financiers
et la divulgation de rapports financiers sur internet, alors que les seconds;
pour la création de comptes Facebook et Twitter ainsi que pour la soumission et
publication de rapports financiers.
→ Le site internet de l’organisme de
surveillance peut être utilisé pour diffuser de l’information sur la
réglementation en matière de financement des campagnes. En effet, tout le
matériel destiné aux candidats et aux partis politiques (manuels, modèles de
comptes de campagne, faits, etc.) doit être publié sur le site internet de
l’organisme de surveillance, être facilement accessible sous forme de rapports
conviviaux et être disponible assez tôt avant le début de la période
électorale.
Si le cadre juridique prévoit la
soumission électronique de rapports financiers, l’organisme de surveillance
pourrait mettre au point un portail ou une plateforme Web unique qui
permettrait aux candidats et aux partis politiques de remplir directement et
électroniquement leurs comptes de financement de la campagne. Cette méthode permettrait la publication et
la mise à jour rapide de toutes les informations pertinentes relatives au
financement des campagnes. Les décisions rendues par l’organisme de
surveillance ainsi que les rapports financiers déposés par les candidats aux
élections devraient être rendus publics en temps opportun afin de faciliter
l’interprétation et la réorganisation de ces informations à des fins de
recherche.
→ Du
point de vue des candidats aux élections, l’utilisation des médias sociaux et
de l’internet représente une innovation en matière de campagne électorale et leur
permet d’atteindre plus facilement un plus grand nombre d’électeurs à un
moindre coût. La plupart des pays n’ont
aucune règle spécifique régissant l’utilisation exhaustive des médias sociaux
et de l’internet. Cette question devra
être étudiée et traitée dans le cadre de la plus ample question des nouvelles
technologies de vote.
6. Facteurs à considérer
pour l’évaluation de la réglementation sur le financement des campagnes
Ces séries de questions
visent à assembler toutes les questions relatives à chaque thématique de
chapitre élaborée dans ce zoom. Elles soulignent les points essentiels de la
réglementation sur le financement des campagnes électorales et sont considérées
comme un outil pour aider les praticiens et tous les observateurs à aborder le
sujet.
6.1 Sources de financement
- Quelles sont les sources de financement disponibles
aux candidats et aux partis politiques?
- Le financement public est-il accordé? Si oui, quelles
sont les exigences pour en obtenir? Ce type de financement est-il fourni avant
ou après les élections?
- Quel est le mode d’attribution de financement public?
- Quelle est la proportion de financement public par
rapport au financement privé?
- Quelles sont les plafonds et les interdictions en
matière de contributions aux candidats et aux partis politiques?
- Certaines sources de contribution sont-elles
interdites?
6.2 La campagne
- Existe-t-il un plafond des dépenses des candidats et
des partis politiques?
- Existe-t-il des dépenses engagées par les candidats et
les partis politiques qui sont interdites?
- Existe-t-il une définition des dépenses électorales
prévue par la législation?
- La loi définit-elle la durée de la période de la campagne
électorale?
- Existe-t-il des ressources de l’État versées ou reçues
par les candidats ou par les partis politiques qui sont interdites?
6.3 Application,
sanctions et divulgation
- Les candidats, partis politiques ou tiers doivent-ils
remplir des rapports financiers avant, pendant ou après la campagne électorale?
Le délai de déclaration est-il établi par la loi?
- La loi exige-t-elle la divulgation d’information? Si
oui, les rapports sont-ils facilement accessibles au public, notamment sur
l’internet, et ce en temps opportun? L’identité du donateur est-elle divulguée?
- Quel type d’organisme de surveillance est chargé de
surveiller l’application de la réglementation sur le financement des campagnes?
L’institution ou l’organisme de surveillance est-il établi de façon à appliquer
les règlements sur le financement des campagnes tout en demeurant indépendant de
toute influence politique?
- L’organisme de surveillance dispose-t-il des
ressources financières et humaines nécessaires à la révision efficace des
comptes de campagnes? Existe-t-il des manuels et de l’information claire et
précise à la disposition des candidats et des partis politiques?
- Quels types de sanctions sont établis par la loi
contre l’infraction des lois et des règlements sur le financement des
campagnes? Sont-ils efficaces, dissuasifs et proportionnels à la nature de
l’infraction?
- Qui peut être soumis à ces sanctions : les
candidats, les partis politiques, les tiers?
- Les candidats ou partis politiques sanctionnés
peuvent-ils porter en appel la décision de l’organisme de surveillance à un
tribunal impartial?
[1] Jesse Unruh, Politicien américain et Trésorier de
l’État de la Californie (1922-1987)
[2] La base de données sur le
financement politique d’International IDEA fournit des informations sur les
pratiques dans le domaine du financement politique de 180 pays à travers le
monde. Elle est disponible à l’adresse internet suivant : http://www.idea.int/political-finance/index.cfm.
Les données sont relevées en date du mois de juin 2015.
[3] Les contributions électorales interdites englobent les
contributions étrangères ou anonymes ainsi que les contributions d’entreprises,
de syndicats et de sociétés ayant des contacts gouvernementaux.
[4] Ces données sont basées sur 151 pays. La somme des
données est supérieure puisque certains pays possèdent de multiples organes de
surveillance qui sont chargés de la réglementation sur le financement des
campagnes.
[5] Les contributions non
monétaires peuvent se définir comme tout cadeau, service ou propriété fournis
gratuitement ou à un prix inférieur à la valeur commerciale pour lesquels il ne
se fait aucune transaction financière.
[6] Selon la base de
données sur le financement politique d’International IDEA, 66 % des pays
fournissent un financement public direct aux partis politiques et aux
candidats.
[7] Ainsi, pour
une contribution de 50 $, le montant versé sera de 300 $ et la valeur globale
de la contribution sera de 350 $.
[8] Le financement
public peut également être réservé pour certains types d’activités tels que
l’aile jeunesse ou les mesures visant à encourager la participation des
minorités nationales et des personnes handicapées.
[9] L’Albanie, la
Bosnie Herzégovine, le Brésil, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Colombie, le
Costa Rica, la Croatie, l’Éthiopie, la Finlande, la France, la Géorgie,
l’Haïti, le Honduras, l’Irlande, l’Italie, le Kenya, la République de Corée, le
Mali, le Mexique, le Maroc, le Niger, le Panama, la Papouasie-Nouvelle-Guinée,
le Portugal, le Roumanie et le Togo.
[10] Une contribution se défini
par tout acte délibéré d’accorder un avantage économique ou autre, à un parti
politique ou à un candidat.
[12] Voir questions 2,
4, 6, 8 et 10 de la base de données sur le financement politique d’International
IDEA.
[13] Le nombre de pays étudiés varie selon le type de
contributions interdites et correspond, de gauche à droite, à 164, 165, 162,
163 et 143 pays.
[14] Le financement par des tiers peut se définir par toute
dépense de campagne encourue indépendamment d’un candidat ou d’un parti
politique, soit directement ou indirectement, dans le but de favoriser ou de
contrecarrer un candidat ou un parti.
Voir Handbook for the Observation of Campaign
Finance, (Manuel sur la surveillance du financement des campagnes
électorales), de l’OSCE et du BIDDH, 1re édition, 2015.
[16] L’achat de
votes se défini comme une forme de fraude électorale qui vise à augmenter le
nombre de votes qu’un parti politique ou un candidat reçoit lors d’une élection
en fournissant de l’argent ou d’autres avantages aux électeurs en échange de
leur vote.
[17] L’article 38 de la
décision de l’Instance supérieure pour les élections n°20-2014 du 8 août 2014 qui
portait sur les règles, les procédures et les méthodes de financement de la
campagne électorale, le journal officiel de la Tunisie n°65 du 12 août 2014.
[18] L’affaire Animal
Defenders International c. Royaume-Uni, CEDH (GC no 48876/08 (22
avril 2013)
Voir également Bowman c. Royaume-Uni, App. No 24839/94, 26 Eur. D.H. Rep. 1 (1998).
Affaire TV Vest & Rogaland Pensjonistparti c. Norvège, CEDH, 21132/05 (11
décembre 2008). Voir également VgT c. Suisse (No
2) [GC] 32772/02 (30 juin 2009).
[19] La Commission
européenne pour la démocratie par le droit, rapport sur la mauvaise utilisation
des ressources administratives lors des processus électoraux, adopté par le
Conseil des élections démocratiques à leur 46 e réunion (Venise, 5
décembre 2013) et par la Commission de Venise à la 97 e assemblée plénière (Venise, 6-7 décembre 2013),
p. 8 : « La tenue d’élections selon
la primauté du droit implique la fixation d’un mécanisme qui assurerait le
respect des principes démocratiques, la garantie d’un traitement équitable dans
l’exercice du droit de vote et d’être élu, le développement d’une culture politique
ainsi que la transparence dans l’exercices des droits et des devoirs des
acteurs électoraux, empêchant ainsi toute forme d’abus. »
[20] Cette classification des ressources administratives et
de leur définition est fondée sur la catégorisation établie par la Open Society Justice Initiative (Projet
de justice pour une société ouverte) dans Handbook
for the Observation of Campaign Finance : a handbook for NGOs (La surveillance du financement des campagnes
électorales : un manuel pour les ONG), 2004.
[29] La définition de tels concepts clés est essentielle
pour garantir l’exhaustivité des rapports financiers en permettant aux
candidats aux élections de classer les dépenses qui doivent être inclues dans
leur rapport financiers et qui doivent être prises en compte en ce qui concerne
le respect du plafond des dépenses et la période durant laquelle ils doivent se
conformer aux règles sur le financement des campagnes.
[30] Cf: p.259 du Manuel d’IDEA sur le financement
politique
[36] Les membres de la Commission
électorale centrale, ainsi que le directeur du service de vérification et
d’audit, ne peuvent être membres d’un parti politique. Les autres
fonctionnaires embauchés par le service sont soumis au principe de retenue
politique, ce qui signifie qu’ils ne peuvent user de leur influence dans
l’intérêt d’un parti politique.
